Türkiye Büyük Millet Meclisi, 20 Ocak'ta biten uzun ve yoğun görüşmelerin ardından anayasa değişiklik teklifini onayladı. Bu teklifin öngördüğü yeni sistemi etraflıca ele almadan evvel hemen vurgulayalım ki, bütün bu değişiklikler 82 Anayasası çerçevesinde gerçekleşiyor. Maalesef süreç, yeni bir anayasa ile sistem değişikliğini mümkün kılmamıştır.

Anayasamız hâlâ 82 Anayasası olmakla birlikte karşımızda hükümet sistemine dokunan değişiklikler var. Anayasal hak ve özgürlüklerin, demokrasinin hayata geçirilmesinde; toplum ile devlet ilişkilerinin yeniden şekillendirilmesinde bu değişiklikler çok önemli birer adım olacak.

Türkiye'deki parlamenter sistem, bir türlü demokrasiye odaklanamadığı ve bütün bu değişiklikleri gerektirecek felsefi bir temelden yoksun olduğu için bizler yıllarca parlamenter sistem adı altında vesayetçi ve otoriter sistemlerle yönetildik. Hakeza, son teklif ile yasama ve yürütme organlarında yapılacak düzenlemeler, çoğulcu bir demokrasinin hayata geçirilmesi için de çok önemli bir aşama olarak anlaşılmalıdır.

Başkanlık değil, cumhurbaşkanlığı sistemi

Bildiğiniz gibi teklifte başkanlık değil, cumhurbaşkanlığı ifadesi kullanılıyor. Bu da bazı kesimlerde ve kamuoyunda hükümet sistemi açısından farklı bir yol benimseniyormuş gibi algılanmasına sebep oldu. Oysa sisteme bu ismin verilmesi, Türkçemizde genel bir ifade olan başkan ifadesi yerine, kavramsal olarak karşılığı net olan cumhurbaşkanı ifadesinin kullanılması ile ilgilidir. Uluslararası anlamda da kullanılan ifadelerin Türkçedeki karşılığı 'cumhurbaşkanı'dır. İfadenin metinde korunması doğru bir yaklaşım olmuştur. Bunun dışında 82 Anayasası'nda yasama ve yürütme konusunda önerilen değişikliklerin hükümet sistemi anlamında bir başkanlık modeli getirdiğinin belirtilmesi gerekir.

Denge ve denetleme açısından yeni sistem

Başkanlık sistemi kuvvetler ayrılığına, yasama ve yürütme arasında nüfuz edici mekanizmalar olmamasına önem veren bir sistemdir. Bu nedenle başkanlık sistemlerinde dengeleyici ve denetleyici mekanizmalar yolu ile yasama ve yürütmenin kendi alanlarında yetkili, aynı zamanda birbirlerini frenleyici yetkilerle bir arada çalışmaları amaçlanır. Başkanlık sisteminde bu amaçla başkanın kanunları veto etme yetkisine karşılık, yasamaya bakanlık ve üst düzey atamalara onay verme - başka bir ifade ile başkanını atamalarını veto etme - yetkisi verilmiştir. Başkanın kararname yetkisi bulunurken yasamaya, başkanı ve bakanları suç nedeniyle görevden alma yetkisi tanınmıştır. Başkanlık bütçesi mutlaka yasama onayından geçirilmek zorundadır.

Bu açıdan cumhurbaşkanlığı sistemine bakıldığında ilk dikkat çeken husus, cumhurbaşkanının veto ettiği kanunların meclis üye tam sayısının salt çoğunluğu ile aşılabilmesi hükmüdür. Başkanın vetosunun nitelikli çoğunlukla aşılması bütün başkanlık sistemlerinde bulunmaktadır. Ancak salt çoğunluk, modeller içinde en alt limiti oluşturmaktadır. Önerilen düzenleme, kanun yapımı konusunda yasamanın yetki alanını güçlendirmektedir. Mecliste çoğunluğu elde eden ortak bir eğilim, yasama alanının korunmasında sistemin merkezinde yer almaktadır. Salt çoğunluğa dayalı olarak kararname alanına müdahale, cumhurbaşkanının vetosunu aşabilme gibi yetkilerle donatılmış bir meclisin var olduğu böyle bir sistemde denge ve denetim mekanizmalarının olmadığını söyleyebilmek mümkün değildir. Bu yönüyle yeni sistem anayasal olarak ABD başkanlık sisteminin ilerisindedir. Buna karşılık basit çoğunlukla meclisten geçen kanunlar üzerinde cumhurbaşkanının vetosu etkili bir denge unsuru olarak devreye girebilecektir. Yine meclisin denetim yetkilerinden 'soru', 'meclis araştırması' ve 'genel görüşme' aynen korunmuş, meclis soruşturmasının kapsamı genişletilmiş ve başkanlık sistemlerinde olmayan gensoru mekanizması anayasadan çıkartılmıştır.

Cumhurbaşkanının vetosunu aşma konusunda yasama inisiyatifi güçlendirilirken, diğer yandan bakanlık ve üst düzey atamalarda meclise onay yetkisi tanınmamıştır. Bu şekliye teklif, yasama ve yürütmenin kendi alanlarındaki hâkimiyetlerini önceleyen bir işleyişi hedeflemektedir. Yeni sistemde cumhurbaşkanı ve bakanların yüce divana sevk edilmesi yeniden düzenlenmektedir. Buna göre, cumhurbaşkanı için meclis, salt çoğunlukla suçlama yapabilecek ve üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile cumhurbaşkanını yüce divana sevk kararı alabilecektir. Halkın oyu ile seçilmiş cumhurbaşkanının görevden alınmasının nitelikli çoğunluğa bağlanması başkanlık sisteminin mantığına uygundur. Dörtte üç yerine üçte iki gibi bir oy çokluğunun aranması da yine teklifin olumlu yönlerindendir. Üstelik vatana ihanet gibi tanımsız bir suç yerine, görevi ile ilgili olanlar dâhil, bütün suçlarla ilgili olarak bu denetimin kullanılabileceğinin altı çizilmelidir. Görevleri ile ilgili suçlarda cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar da aynı denetim mekanizmasına bağlıdır. Buna karşılık bakanların görevleri ile ilgili olmayan suçlarla ilgili olarak, meclisin milletvekili dokunulmazlıklarında olduğu gibi yetkili kılınması, yine suçlarla ilgili denetim yetkisini güçlendiren bir düzenlemedir.

Buna ek olarak teklifte, meclisin denetim yetkilerinden olan meclis araştırmasına yürütmeden hiçbir temsilcinin katılamayacağı belirtilmektedir. Parlamenter sistemlerde yasama ve yürütmenin iç içe geçmişliği nedeniyle, dikkatlerden kaçan bu durum, kuvvetler ayrılığının gerçek anlamda hayata geçirilmesinin bir sonucudur. Yasama ile yürütmenin ayrılığı nedeniyle meclisin denetim fonksiyonu tamamıyla yasamaya aittir. Bu hükmü de yasamanın alanını genişleten bir düzenleme olarak okumak gerekmektedir.

Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin önemi

Anayasa değişiklik teklifinde gerek denge denetim mekanizmaları, gerekse sistemin iyi işleyebilmesi için kritik konu cumhurbaşkanlığı kararnamesidir. Yürütme alanında başkana kararname yetkisi tanımak, başkanlık sisteminin felsefesinin ve kurumsal yapısının bir sonucudur. Yürütme alanından sorumlu olarak doğrudan halk tarafından seçilen başkanın yetkili olduğu alanda hesap verebilirliğinin sağlanması açısından bu alanda düzenleme yapma yetkisinin de tanınması gerekir. Teklifte; "Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarabilir" denilerek bu yetki net şekilde cumhurbaşkanına tanınmıştır.

Mevcut hukuk düzeni açısından şu an yürürlükte olan mevzuatta yürütme alanına giren birçok konu kanunla düzenlenmiş bulunmaktadır. "Kanunla açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz" hükmü otomatik olarak kararname yetki alanını sınırlayacaktır. Yine teklife göre meclis, yürütme alanına giren bir konuyu kanun ile düzenlerse o konuda kararname yetkisi kullanılamamaktadır. Yukarıda belirtildiği gibi değişiklikle cumhurbaşkanının meclise geri gönderdiği düzenlemeler meclis üye tam sayısının salt çoğunluğu ile yayımlanmak üzere cumhurbaşkanına gönderilebilmektedir. Teklifte kararnamenin düzenleniş biçimi, cumhurbaşkanının bu yetkiyi yürütme alanında ihtiyaç hissettiği konularda kullanabilmesine imkân tanıyan, buna karşılık yasama alanı ile ciddi bir biçimde sınırlanmış olduğunu göstermektedir.

Bu çerçevede kararname yetkisinin alanının net olarak çizilmesi, politikasını oluşturmakta birinci derecede sorumlu olan cumhurbaşkanının bu sorumluluğun gerektirdiği düzenleme, kurumsal revizyon ve atama yetkilerini kullanabilmesini sağlayacaktır.

Kilitlenmeyi önleyici mekanizmalar

Başkanlık sistemlerinde yasama ile yürütme arasında yaşanabilecek bir kilitlenme sorununu aşabilecek mekanizmalara yer verilmesi, sistemin iyi işleyebilmesi için önemlidir. Değişiklik teklifine bu açıdan bakıldığında üç mekanizma dikkat çekmektedir. Bunlardan ilki eş zamanlı seçimdir. Teklife göre başkanlık seçimleri ile meclis seçimleri aynı gün yapılacaktır. Bu şekilde yürütme ve yasama arasında bir eğilim yakınlığı oluşturmak amaçlanmaktadır. İkinci mekanizma karşılıklı fesih mekanizmasına yer verilmesidir. Başkanlık sistemlerinde tek taraflı fesih yetkisi sistemin işleyişini tehlikeye atacağı gibi, başkanlık sisteminin felsefesine de aykırıdır. Buna karşılık eş zamanlı karşılıklı fesih başkanlık sisteminin kuvvetler ayrılığına dayalı mekanizması açısından bir sorun oluşturmaz. Başkanın fesih yetkisine başvurması, aynı zamanda onun görev süresinden de vazgeçmesi anlamına gelmektedir. Bilindiği gibi teklife göre bir kimse en fazla iki kez cumhurbaşkanlığı makamına seçilebilmektedir. Dolayısıyla cumhurbaşkanı tarafından bu yetki, onun açısından ciddi bir kriz çıkması durumunda başvurulabilecek bir yola dönüşmektedir. Meclisin de fesih yetkisine başvurması nitelikli çoğunluğa, meclisin beşte üç oy çokluğu ile karar almasına bağlanmıştır. Aynı şekilde burada da yetkinin kullanılabilmesi için yüksek oranda bir görüş birliğinin oluşması gerekmektedir. Üçüncü mekanizma bütçe konusunda yaşanacak bir anlaşmazlıkta yeniden değerleme oranı göz önünde bulundurularak yapılacak bir artışla eski bütçenin yürürlüğe girmesidir. Bu sayede kamu hizmetlerinde aksama önlenmiş olacak, cumhurbaşkanının artış istediği konularda ise cumhurbaşkanı ile meclis arasında müzakereler sürdürülebilecektir. Bu mekanizma sistemin işleyebilmesi için olumlu etkide bulunacaktır.

Seçim sistemi ve diğer reformlar

Anayasa değişiklik teklifinde yeni sistemin gerektirdiği kararname ve kanun değişikliklerinin altı aylık süre içerisinde her bir organın seçimlerinden sonra geçerli olmak üzere cumhurbaşkanı ve TBMM tarafından gerçekleştirileceği hükme bağlanmaktadır. Bu açıdan hangi konuların kararname ile düzenleneceğini belirleyen ve idarenin yeniden yapılanması için gerekli kararname ve kanunlar, seçim sisteminin yeni sistemi destekleyecek şekilde yenilenmesi ve siyasi partilerle ilgili düzenlemeler büyük önem arz etmektedir. Yeni sistemle uyumlu reformlar, demokrasiyi hayata geçiren bir kurumsallaşma sürecini de güçlendirecektir.

Haluk Alkan / Lacivert Dergi, Şubat 2017